Le cadre juridique de la taxe sur la valeur ajoutée

Près de quinze ans après le dernier rapport du Conseil des impôts sur le sujet, le Conseil des prélèvements obligatoires a décidé de consacrer un rapport à la TVA. Plusieurs raisons justifient un tel choix. D’une part, depuis quinze ans, le système de la TVA a connu des évolutions notables. Ces évolutions, apportés soit par le législateur, soit par le biais de la jurisprudence, tant au plan européen qu’au plan interne, ont affecté certaines des caractéristiques essentielles de la TVA: ainsi des règles de territorialité des prestations de services, des taux applicables ou encore des règles relatives au redevable de la taxe ou au droit à déduction. D’autre part, au cours de la même période, la place de la TVA dans la politique budgétaire et dans le débat économique s’est accrue. Premièrement, dans un contexte de crise des finances publiques, la TVA, qui, avec un rendement net attendu en 2015 de plus de 142 milliards d’euros, constitue la principale recette budgétaire de l’Etat, revêt un caractère stratégique. Deuxièmement, la TVA a été utilisée de façon accrue à des fins de politique économique, qu’il s’agisse de l’application de taux réduits à certaines catégories d’opérations dans une visée incitative ou pour favoriser la création d’emplois ou de la substitution de la TVA à d’autres prélèvements plus distorsifs pour financer la protection sociale. Troisièmement, la neutralité de la taxe pour les opérateurs économiques et la maîtrise de son coût de gestion, tant pour les administrations fiscales que pour les entreprises qui la collectent, sont des enjeux cruciaux pour la compétitivité de l’économie française et, plus largement, de l’économie européenne. Il convient donc de déterminer si la TVA, telle qu’on la connaît aujourd’hui, répond aux objectifs de neutralité et de simplicité pour les opérateurs économiques et de rendement pour les finances publiques qui lui ont été assignés et si elle constitue un outil efficace de politique économique. Le présent rapport s’attache à présenter le régime d’imposition à la TVA et à examiner ces questions sous l’angle juridique. Dans une première partie, le rapport décrit les principales caractéristiques du régime d’imposition à cette taxe, telles qu’elles résultent de la jurisprudence de la CJUE et du Conseil d’Etat. Il présente les contraintes juridiques qui pèsent sur toute modification du système européen de TVA. Enfin, il expose les marges de manoeuvre, relativement importantes, dont disposent néanmoins les Etats membres pour améliorer le système existant, ainsi que les dispositifs dérogatoires qui demeurent applicables dans les Etats membres. Dans une seconde partie, le rapport étudie les raisons pour lesquelles les objectifs de neutralité et de simplicité de la TVA pour les entreprises demeurent imparfaitement atteints. Il expose les causes du développement des circuits de fraude à la TVA intracommunautaire. Enfin, il présente les principales modifications apportées depuis quinze ans, tant au plan interne qu’au plan européen, et s’efforce d’analyser dans quelle mesure ces modifications ont contribué à remédier aux imperfections du système de la TVA ou, au contraire, à les aggraver.