Les effets redistributifs de la taxe sur la valeur ajoutée

Bien que la redistribution des ressources ne fasse pas partie des objectifs premiers de la TVA (cette fonction étant a priori plutôt assignée à d’autres impôts, comme l’impôt sur le revenu), les effets redistributifs de la TVA méritent une analyse approfondie en tant que telle dans le cadre de la réflexion globale engagée par le Conseil des prélèvements obligatoires. Avant d’envisager toute réforme de la TVA, et notamment des taux applicables, il est en effet nécessaire d’évaluer le poids que représente cet impôt, qui concerne l’ensemble des ménages, pour les différents contribuables. Dans un premier temps, le rapport part du constat redistributif porté sur la TVA "en coupe" (c’est-à-dire pour une année donnée), en rapportant l’impôt payé au revenu des ménages ou à leur consommation, afin d’interroger notamment la pertinence des taux réduits comme instrument de redistribution. La deuxième partie propose une nouvelle approche, en tenant compte de l’ensemble du cycle de vie. Elle permet de ce fait de dépasser l’opposition qui existe en coupe entre TVA rapportée au revenu et TVA rapportée à la consommation, ces deux approches se distinguant par la place accordée à l’épargne. Enfin, la troisième partie approfondit la réflexion dans une autre direction, en explorant les effets redistributifs que la TVA peut occasionner à travers des canaux autres que les seuls prix à la consommation, en particulier les prix de production et les revenus des ménages. Les différents biens de consommation ne sont pas imposés au même taux et la structure de la consommation entre produits imposés à différents taux peut varier selon les ménages. Ainsi, les ménages aisés consomment, relativement à leur consommation totale, moins de biens et services imposés à 5,5% que les ménages modestes. Ils consomment cependant davantage de biens et services imposés à 10% (composés à hauteur d’un tiers par les services de restauration). L’effet redistributif global de ces taux est peu marqué: la TVA payée par les ménages aisés relativement à leur consommation représente moins d’un point de taux de TVA de plus que pour les ménages modestes. Un meilleur ciblage des taux réduits, à un niveau plus fin selon les catégories de biens et services, pourrait augmenter leur effet redistributif. Par ailleurs, la structure de consommation des ménages paraît trop faiblement différenciée pour atteindre un effet redistributif très prononcé. De par cette faible différenciation des structures de consommation, le fait que les biens et services imposés aux taux réduits représentent une part légèrement plus élevée de la consommation des ménages modestes ne suffit pas à compenser le niveau plus élevé de la consommation totale des ménages aisés. Ainsi, l’avantage financier accordé à travers l’application de taux réduits, relativement à une imposition à taux normal, bénéficie davantage aux ménages aisés. Par conséquent, les taux réduits constituent un instrument de redistribution peu pertinent, notamment par rapport à des transferts à destination des ménages modestes. En outre, le recours aux taux réduits pose, à revenu donné, un problème d’inégalité entre ménages. Ainsi, si une réforme des taux de TVA devait être engagée pour des raisons d’efficacité économique ou de rendement budgétaire, c’est à l’aide de la fiscalité directe ou des prestations plutôt que des taux réduits de TVA qu’il faudrait compenser ses éventuels effets anti-redistributifs. Le faible effet redistributif des taux réduits et exonérations doit enfin être mis en regard de l’effet fortement anti-redistributif des autres taxes indirectes. Les autres taxes indirectes, notamment les accises sur les tabacs, les alcools et les produits énergétiques, représentent en effet une part plus élevée de la consommation pour les ménages modestes. La deuxième partie du rapport dépasse l’approche binaire de la TVA rapportée au revenu ou à la consommation en explorant la problématique du partage du revenu entre consommation et épargne. Les effets redistributifs de la TVA ont été mesurés relativement au revenu puis à la consommation, sans que l’une des deux approches soit favorisée. Or la première approche intègre les effets anti-redistributifs du partage du revenu entre consommation et épargne, tandis que la seconde approche l’évacue. Si l’on suppose que tout revenu est appelé à être consommé et imposé à la TVA au moment de sa consommation, alors la TVA serait plutôt proportionnelle au revenu sur le long terme. Mesurer les effets distributifs de la TVA dans une perspective de cycle de vie permet de neutraliser les effets de l’épargne "transitoire", qui n’échappe à la TVA que de façon temporaire puisqu’elle sera consommée par la suite. Alors que les deux premières parties se concentrent sur l’analyse des effets redistributifs de la TVA incorporée aux prix de consommation des ménages, la troisième partie montre que la TVA n’affecte pas uniquement les prix à la consommation, ses effets distributifs pouvant également passer par d’autres canaux. La TVA peut peser sur les prix de production, c’est-à-dire les prix hors taxes. À court terme, ou dans des situations de concurrence imparfaite, le poids de la TVA serait plutôt partagé entre consommateur et producteur. Si l’incidence de la TVA sur les prix à la consommation est plus forte pour certains secteurs, le poids direct de l’impôt sera plus élevé pour les ménages consommant relativement plus de biens ou services produits par ces secteurs. L’incidence sur les prix de production se répercute par ailleurs in fine sur les ménages, que ce soient les salariés ou les actionnaires. En second lieu, une variation de TVA qui se répercute sur les prix à la consommation sera également susceptible d’affecter les revenus des ménages. La composition des revenus par décile et le recensement des différents mécanismes d’indexation laissent penser que le pouvoir d’achat des ménages modestes pourrait être relativement mieux protégé, en cas de hausse de TVA, s'il est fait abstraction des effets sur l'emploi. L'ensemble de ces effets ne pourraient toutefois être quantifiés que dans le cadre d’un modèle simulant précisément les mécanismes d’indexation pour l’ensemble de la distribution des ménages.